1941年1月，皖南事变爆发，国民政府宣布“将国民革命军新编第四军番号即予撤销”。 因番号的撤销，导致军队在抗日和根据地建设上失去政治合法性。但中国共产党对此针锋相对，于皖南事变后在革命老区盐城重建军部，同年2月27日新四军军部驻泰山庙内。

在面临日伪军重兵压境，国民党反共顽固派摩擦升级和土匪、反动地主骚扰破坏等形势的拉锯影响下，盐阜区的新四军如何更好地宣传发动群众支持全面抗战，如何保持军队的战斗力和政治信仰，如何更好的建设与巩固抗日根据地等系列问题突出显现。问题的关键是如何建设一支代表人民利益，是真正抗日力量的军队，区别当时军阀军队中乱、懒、散风气，这便需要加强根据地内部的廉政建设和对外的文化宣传，因此需要有一套完善的法律制度对盐阜区军民抗战和根据地建设进行规范化的运行和约束。

一、以法立信，重视施政纲领实施，根据地建设逐渐进入法治轨道。

其声正，不令而行。其声不正，虽令不从。法律制定出来应该树立信用，因此华中各根据地在广大党员、干部中开展“三提倡、三反对”的廉政教育，严格依法办事，将《施政纲领》变为公务人员的自觉约束准则。抗战时期，由于日伪军的大扫荡及战略蓄意伪化、丑化新四军，加上第二次反共高潮中的“皖南事件”使群众对共产党及其军队产生了质疑，共产党能不能保护群众不受战争的蹂躏，能不能代表人民利益，能不能巩固现有的根据地并赢得战争的最后胜利。在廉政教育中，“三提倡”要求：1、提倡共产党员的先锋模范作用；2、提倡全心全意为人民服务的精神；3、提倡艰苦奋斗的工作作风。以身作则接受人民群众的监督，让群众在军民生活中了解共产党及新四军。同时，“三反对”也明确规定：1、反对国民党作风；2、反对自由主义；3、反对骄傲自满。“三反对”从侧面要求党员、干部坚定无产阶级立场，看清国民党的“溶共”政策，将共产党作风和新四军军风区别于周边的其他军队，新四军的廉政教育使新四军成为能打仗、打硬仗铁军。 “三提倡、三反对”廉政教育，从军队和党内树立信用，并将法律信用辐射到群众中，建立了根据地的法律的信用。

新四军占领区内的各抗日根据地党、政领导重视法治建设，以法立信既要立信于内部公务人员，同时还要立信于根据地的群众，坚持走群众路线。在华中抗日根据地大多数制定和颁布了施政纲领。如淮南抗日根据地在1941年2月公布了《津浦路东各县联防办事处抗日时期施政纲领》55条。淮北抗日根据地在1941年9月21日公布《淮北行署施政纲领》12条。豫鄂边抗日根据地在1942年3月22日召

开的第一届代表大会第一次会议上通过《豫鄂边施政纲领》25条。1943年3月18日又通过《苏南施政纲领》15条。苏中抗日根据地在1944年又公布了《苏中行署施政纲要》13条。其中，淮南津浦路东各县联防办事处公布的抗日时期施政纲领中规定：“厉行廉洁政治，肃清贪污”， “严格执行工作预计、工作检查和各级会报制度，并慎密考核干部”，“建立便利人民之司法制度，并保障人民检举告发任何工作人员罪行之自由”。苏北区根据地在其施政纲领中也作了内容相似的规定，促进了盐阜区各县根据地廉政建设逐步走上法治轨道。

二、以法树威，严惩公务人员贪污腐败，根据地的法律逐步发挥作用。

以法树威即树立法律的威严、威信。法律威严主要针对政权建立维护中的三类人员设立，主要是：一是共产党员；二是非党左派进步分子；三是中间派。在1940年3月6日，中共中央发出《抗日根据地的政权问题》的指示中，首次在党内正式提出了“三三制”原则，规定各个抗日根据地的政权建设“在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。同年7月，毛泽东在为纪念抗战3周年所发表的《团结到底》一文中，首次公开向全国人民提出了建立“三三制”政权的主张，文章指出：“在政权问题上，我们主张统一战线政权，既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权。共产党员在敌人后方消灭敌伪政权建立抗日政权之时，应该采取我党中央所决定的‘三三制’，不论政府人员中或民意机关中，共产党员只占三分之一，而使其他主张抗日民主的党派和无党派人士占三分之二。无论何人，只要不投降不反共，均可参加政府工作。任何党派，只要是不投降不反共的，应使其在抗日政权下面有存在和活动之权”。“三三制”在政权机关推动的同时，也自然而然地辐射到廉政文化建设等领域。这必然也是盐阜区根据地法律所约束的对象。1942年3月，盐阜区颁布的《盐阜区保障人权暂行条例》中就规定：“本区所属公务人员有违法行为时，本区公民使用各种便利方式向县政府或行政公署提出控告”。从法律条例上规定人民的监督控诉权利，有利于根据地廉政文化建设。

法的规范作用就是对社会产生的影响，可以分为指引、评价、教育、预测和强制五种。

法的规范作用的评价性、指引性和预测性要求法律应为明文规定。指引性即要求法律通过明确的规则对同类的人或行为的指引。而预测性是指凭借法律的存在，可以预先估计到人们相互之间会如何行为。因此法律的指引性和预测性要求具有明文性即法律具有明示作用。法律的明示作用主要是以法律条文的形式明确告知人们，什么可以做的，什么是不可以做的，哪些行为是合法的，哪些行为是非法的。违法者将要受到怎样的制裁等。这一作用主要是通过立法和普法工作来实现的。法律所具有的明示作用是实现知法和守法的基本前提。

1942年7月，盐阜区颁布的《盐阜区各县惩治公务人员贪污暂行条例》中法律明确规定了禁止的犯罪行为。第二条：凡公务人员凭借职位权势，侵吞公款、收受贿赂、徇私舞弊、及在办理社会公益事务中有贪污行为，都将受到该条例的制裁。《条例》对上级监督检查和包庇纵容导致负连带责任作了规定。第四条规定各机关主管人对所属职员须严格监督检查，如发觉属员有贪污行为时，要随时提出惩治和提请上级机关处理，不得徇情包容。第五条规定各机关主管人对所属职员如因监督不周致使有贪污行为者，除贪污人员应依法惩治外，其主管人应受失察处分，如系有意纵容，并得按其情节轻重分别惩治，其在同一级机关之同级人员有知情不报者，亦因酌情受到牵连处分。《条例》还对贪污的额度和刑罚予以明确规定。第七条：公务人员如有建筑军用工事或购置办公用品从中舞弊、侵占窃取盗卖公有财务、收受贿赂、藉事藉端勒索强征强募财物；意在图利扰乱金融或违背法令收募捐款、征用土地、民众财务从中舞弊等行为者，均以贪污论罪。贪污金额超出500元以上者处死刑，不足500元的，将根据贪污财物多少，分别处以有期徒刑或劳役；而对克扣军饷和盗卖军火者，一律处以死刑。1942年6月10日 中共苏北淮海区行政公署召开财政经济会议，确定了今后财经工作的总方针及具体任务明确规定建立银行，发行地方抗币，反对敌人货币阴谋，办理农工贷款，增加生产。1942年8月淮海地方银行在涟水县高沟镇成立。该行成立同时，发行二角、五角、一元3种抗币，抗币与法币比价为一比一，每元可购大米4斤，每五元可兑换银元(孙中山头币)一元。因根据本地区金融市场的变化和惩治贪污条例在执行中出现的问题，盐阜区惩治贪污条例中规定：公务人员贪污财物在新抗币500元以上者处死刑。

法的规范作用教育性要求法律具有奖惩性。教育性是指通过法的实施使法律对一般人的行为产生影响。这种作用又具体表现为示警作用和示范作用。法的教育作为对于提高根据地群众法律意识，促使群众自觉遵守法律具有重要作用。

1942年11月颁布的《盐阜区司法人员任免奖惩待遇条例》中的系列规定分别进行了正面积极奖励和否定消极惩治的两面教育，对各级干部的选拔、考核、奖惩作出了明确和详细的规定。《条例》规定：“司法人员能拒受贿赂，并依法制裁进行贿赂者；处境困难或危险时，仍能恪尽职守；努力业务学习与政法学习，并能改进司法工作，有显著成绩者，都将给予奖励”。“贪污枉法者，渎职酿成严重事端者，有破坏抗战行为者，有职务上之过失、不接受教育者，则给予严厉惩戒”。

法的规范作用强制性和评价性体现了法律的社会作用。强制是指法可以通过制裁违法犯罪行为来强制人们遵守法律。这里，强制作用的对象是违反者的行为。制定法律的目的是让人们遵守，是希望法律的规定能够转化为社会现实。在此，法律必须具有一定的权威性。离开了强制性，法律就失去了权威；而加强法律的强制性，则有助于提高法律的权威。评价是指，法律作为一种行为标准，具有判断、衡量他人行为合法与否的评判作用，同时评价也体现了法律的社会作用，以社会评价来确定某一行为违法或守法的社会效果，并从社会层面上否定一种违法行为和弘扬一种守法行为。因此法的规范作用强制性和评价性有利于打击根据地公务人员的贪污腐败问题，纯洁干部队伍，维护根据地建设的安全稳定。《盐阜区各县惩治公务人员贪污暂行条例》中明确规定：贪污金额超出500元以上者处死刑，不足500元的，将根据贪污财物多少，分别处以有期徒刑或劳役；而对克扣军饷和盗卖军火者，一律处以死刑。有利于鼓足那些投身革命，奉公守法的有为青年的革命干劲。《盐阜区司法任免奖惩待遇条例》第一章总则指出制定本条例的目的是为正确使用干部，提高司法工作效率，剔除积弊，树立正规廉洁作风”，并对各级干部的选拔、考核、奖惩作出了明确和详细的规定。更有利于新四军在根据地建设的过程中，能够紧密干群联系，打击和粉碎日伪敌军的一次又一次的扫荡蚕食。

三、以点构面，构建整套根据地的法律体系，将根据地廉政建设纳入法治建设。

廉政法律的约束，对腐败分子的严厉惩处，使抗日民主政权中的公务人员，包括未能及时改造而使用的旧政权中的公务人员，贪污腐败现象大为减少，建立了公正廉洁的作风。新四军根据地的法制廉政建设，树立了抗日民主政权在各阶层群众中的廉洁、公正、勤勉的形象，获得了人民群众的拥护和信赖。在人民群众眼中，中国共产党与国民党，抗日民主政府与重庆国民政府，新民主主义政治制度与国民党官僚资产阶级统治的半殖民地半封建政治制度的根本区别之一就是廉政与腐败。抗日战争期间，盐阜区陆续公布了《盐阜区司法工作大纲》、《盐阜区高等法院组织条例》、《盐阜区人民代表陪审条例》、《盐阜区巡回审判条例》、《盐阜区司法人员任免奖惩待遇条例》、《盐阜区高等法院院长权限暂行条例》、《各县司法科长权限暂行条例》、《盐阜区高等法院检察官权限暂行条例》、《盐阜区司法人员服务纪律条例》、《盐阜区司法费用收支条例》、《盐阜区司法人员权限暂行条例》、《盐阜区司法人员办事细则》、《盐阜区小学教师代写诉讼暂行规则》、《盐阜区司法案件审理暂行办法》、《盐阜区各县属区乡调解委员会关于民刑诉讼调解权限条例》、《盐阜区刑事复判暂行条例》等17个条例，盐阜区根据地逐步建立起相互连贯的整套法律体系。

转自《建湖史志网》