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《建湖县志（1986～2008）》之第三卷改革开放第十四章调控体制改革
第十四章 调控体制改革
1986年以来，县境市场经济体系逐步建立和完善，调控体制由计划经济模式转变为市场经济模式。计划管理工作重点由制定年度计划转向制定中长期计划；财政体制围绕分税制先后进行了县级和乡镇财政体制改革，明确了各级权利和责任；税收体制经历了 80年代初“利改税”模式、80年代末以流转税和所得税为主的复合税制改革，1994年在划分事权的基础上建立起中央与地方的分税制；金融体制经过一系列改革，逐步建立以人民银行为核心、专业银行为主体，多种金融机构分工协作的金融体系；物价体制由计划经济时代国家定价，逐步转变为国家定价、国家指导价、市场调节价并存格局，县境物价逐步放开、国家定价项目进一步减少，物价部门主要职能转变为加强物价监测和检查，依法治价和物价服务。
第一节 计划体制改革
80年代，建湖计划管理工作以计划经济为主、市场调节为辅，工作重点由制定年度计划转为制定中长期计划。90年代初，进入计划经济与市场调节相结合的“双轨制”时期，主要工业产品的生产仍实行计划安排，主要物资仍实行计划分配，但指令性计划下达和平价物资的分配呈逐年减少趋势。1991年后，计划、财政、税收、统计、工商、质监、物价、审计、安监、药监、国土等经济管理部门加快改革步伐，逐步转向宏观上调控、微观上放活，钢材、木材、石油产品、水泥、化肥等主要生产资料和粮、油、棉、茧等主要生活资料以及外汇相继放开，由市场需求来配置资源，市场经济逐步占主导地位。1997年起，随着社会主义市场经济体制的初步建立，计划工作进入“市场调节为主，计划调控为辅”时期，计划工作职能由微观经济管理转向宏观经济管理，主要是加强对经济运行质态的检测、分析，编制国民经济和社会发展计划，为经济和社会发展做好参谋、协调、服务工作。1998年起，大中专毕业生就业开始实行计划分配与自主择业相结合的“双轨制”。1999年，农业户口转为非农业户口计划取消，大中专毕业生通过人才市场自主择业。此后，大中专毕业生一部分通过公务员考试、事业单位招录进入机关事业单位，一部分通过双向选择、自主择业进入企业，同时县委、县政府出台政策，鼓励其自主创业。
第二节 财政体制改革
一、县级财政体制
1986～1993年，根据盐城市有关政策，建湖县实行“收支挂钩，全额比例包干”（即划分税种、核定收支、分级包干）的财政管理体制，坚持“统一领导，分级管理”的原则，进一步明确了各级财政的权利和责任。
1994～2000年，实行分税制财政管理体制。根据事权与财权相结合的原则，将税收收入划分为中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入。建湖县列入中央固定收入项目主要是消费税，全额归中央；列入地方固定收入项目主要是营业税、地方企业所得税、个人所得税、房产税、农业税、耕地占用税；列入中央和地方共享收入项目主要是增值税，中央与地方按75∶25分成。实行分税制财政体制后，中央对地方实行税收返还制度。以1993年中央从地方净上划的收入数额为基数，基数内部分全额返还，超基数部分,每年按上年实际返还数和上划两税递增率及1∶0.3系数计算新增返还。1993年以前原体制应当上缴中央的分成收入继续上缴。对增值税地方分成的25%部分省与各地对半分成。对上划中央税收返还的收入，省对下按1∶0.25的系数返还，省级保留1∶0.05的系数。印花税、城镇土地使用税、资源税、土地增值税、排污费、水资源费等按比例分成。为保证分税制财政体制改革的顺利推进，原财政管理体制的分配格局暂未改变，实行分税制与原体制双轨并行，即原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理规定等继续执行，省、市对县的收入递增包干任务继续递增上解。
2001年，省调整分税制财政体制。取消原省集中的增值税12.5%和印花税、城镇土地使用税、资源税、土地增值税、排污费、水资源费等按比例分成以及税收返还增量省集中5%的政策，原上交省部分，以2000年为基数，实行定额上交。以2000年为基期年，核定各市地方财政收入基数和税收返还基数。以后比基数增长部分，省统一集中20%。考虑到2001年农村税费改革试点对地方财政收入的影响，为保证农村基层政权的正常运转，对农业税、农业特产税不集中。建立财政转移支付制度。核定县（市）的标准财力和标准财政供养人数，将1999年标准人均财力低于11000元的县（市）列入财政转移支付范围。对没有享受财政转移支付补助，标准人均财力在11000元～13000元的市、县（市），按其地方财政收入当年新增上交额给予20%的发展资金；标准人均财力超过13000元的市、县（市），按其地方财政收入当年新增上交额给予10%的发展资金。实行地方财政收入上台阶奖励政策，县（市）级地方财政每增收入4000万元一次性奖励20万元。省核定建湖不符合享受财政转移支付条件，无法享受省财政转移支付补助。
2002年，企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享。分享比例是，2002年中央分享50%，地方分享50%；2003年中央分享60%，地方分享40%；以后年度的分享比例根据中央政策再行考虑。以2001年省核定数为基数，基数内全额返还，超基数部分按新分享比例执行。省核定建湖县所得税基数为4302万元。
2004年，国务院改革出口退税机制。以2003年出口退税实退指标为基数，基数内由中央承担，超基数部分，由中央、省和县按75∶5∶20的比例共同负担，出口退税改由地方库直接退库。省核定建湖县的出口退税基数是1022万元。2005年，中央调整与地方出口退税分担比例。国务院批准核定的各地出口退税基数不变，超基数部分中央、省和县按照92.5∶1.5∶6的比例共同负担，出口退税改由中央统一退库。
2004年起，国家分两年时间减（免）征农业税。建湖县以2003年农业税及附加实绩为基数，省补95%，补助4395万元。
2007年，省实行省直管县财政管理体制改革，主要是调整财政体制关系。保持各市、县（市）分税制财政体制和政策规定范围内的合理既得利益，建立省与市、省与县（市）直接联系的财政体制。改革财政预决算制度，取消市与县（市）之间的现行预决算制度，建立省与市、省与县（市）之间的财政预决算制度。改革财政往来管理制度，取消市与县（市）之间的财政往来制度，建立省与市、省与县（市）之间的财政往来制度。严格分配制度，实行省直管县财政管理体制后，市不得将应属于县级收入范围内的收入划归市级，不得以任何方式集中县级财政收入（包括单项税种或单项收入）和资金，不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。按照财权与事权对等的要求，今后省级在对县（市）安排项目资金或出台政策时，一般不要求市级配套；市对县（市）不能随意开减收增支的政策口子，或要求县级配套资金。各市对县（市）出台增加支出政策时要相应安排补助资金。省确定建湖县上划市基数为426万元，其中一般预算325万元，基金预算101万元。
2008年，省调整分税制财政管理体制。以2007年收入实绩为基数，对增量部分，增值税（25%部分）集中50%，企业所得税集中20%，城镇土地使用税、土地增值税、房产税和契税集中30%，耕地占用税集中50%，罚没收入集中20%，“两税返还”集中20%，出口退税地方负担3.75%。除耕地占用税和“两税返还”省集中部分，对2007年前享受全额返还政策的其他市县实行有条件返还，即当年增值税增幅达到全省市县平均增幅的全额返还，达不到全省市县平均增幅的按当年新增收入省集中部分80%返还。建湖开发区在对实际到账外资、业务总收入、入库税收等指标达到全省平均增幅，每年给予建湖500万元平台提升专项奖励。当年小康进程综合测算指标值比上一个奖励年份每提高1分，给予建湖县一次性奖励100万元；达到小康指标的，再一次性奖励1000万元。对涉及民生等公共性转移支付，依据上一年标准财力水平确定转移支付补助范围和补助标准。
二、乡镇财政体制
1986～1987年，实行“全额比例包干”财政体制。具体内容是“收支挂钩、确定比例、全额分成”。1988～1993年，各乡镇实行“核定收支基数，超收分成”的财政体制，即对参加体制分成的集市贸易税等13个税种以上年实绩为基数，超基数增长部分，乡镇财政60%留用；对农业特产税、耕地占用税超计划任务部分乡镇财政70%留用，完不成任务部分与支出挂购，短收短支。具体分为3种形式：近湖、建阳、颜单、庆丰、上冈等乡镇和建湖镇实行“核定收支、基数内比例分成、增长分档分成、多超多留”，恒济、沿河、芦沟、裴刘、冈东、草堰口、冈西、钟庄、辛庄、高作、荡中等乡镇实行“核定收支、差额补助、逐年递减、限期自给”，蒋营实行“核定收支、定额上交、逐年递增、超收全留、短收自补”。
1994年，乡镇财力结算，由征管部门按照1993年各乡镇实绩，减去1993年收入中1992年以前欠税部分，加上1993年当年的欠税以及1994年财政收入适当增长的部分作为各乡镇收入任务的分配依据。按年初各乡镇的刚性支出预算，加上工改调资缺口、补发调整退休费、部分人员增发粮贴等政策性增支因素作为乡镇的正常支出基数。建设性支出按各乡镇专项收入和规定的留用比例留给乡镇。各乡镇总可用财力剔除专项收入安排的建设性支出后，与各乡镇正常支出基数比较，对分成留用财力大于支出基数的乡镇暂定为定额上解，对分成留用财力小于支出基数的乡镇由县按一定比例给予返还或补助。收入分税分成办法：中央固定收入任务内全额上解中央，超任务部分暂定全额留乡镇，完不成任务扣其差额部分的100%财力；共享收入任务内75%上解中央，县、乡镇25%部分全额留给乡镇，超任务部分暂定全额留乡镇，完不成收入任务扣其差额的75%财力。地方固定收入全额留给乡镇，超收全留，短收自补。固定比例分成收入主要按上级规定的比例结算，其中城市维护建设税暂按73.5%留乡镇；土地使用税交省50%后全部留乡镇；印花税交省25%后全部留乡镇；当年新增农业税交省10%后全部留乡镇；农业特产税70%留乡镇，30%交县用于农业投入；耕地占用税在上交上级60%后，其余县乡对半分成；教育费附加100%留乡镇。
1995年，乡镇财力结算，按征管部门测算的税源以及当年财政收入适当增长的部分作为各乡镇收入任务。按照财权与事权相统一的原则和保吃饭、保基本运转的要求，对属于乡镇范围内的一切支出列入乡镇财政。对经常性支出中各项人员经费按实计算，公用经费按照有关定额标准计算。对建设性支出，按各乡镇专项收入和规定的留用比例留给乡镇。对各乡镇总可用财力剔除专项收入安排的建设性支出后，再与各乡镇正常支出基数比较，对分成留用财力大于支出基数的乡镇暂定为定额上解，对分成留用财力小于支出的乡镇暂定为定额返还及补助。收入分税分成办法：中央固定收入任务内全额上解中央，超任务部分乡镇不参与分成，完不成任务扣其差额部分的100%财力；共享收入任务内75%上解中央，县乡25%部分全额留给乡镇，超任务部分乡镇不参与分成，完不成收入任务扣其差额的75%财力。地方固定收入全额留给乡镇，超收全留，短收自补。固定比例分成收入主要按上级规定的比例专项结算，其中城市维护建设税暂按90%留乡镇；土地使用税交省50%后全部留乡镇；印花税交省25%后全部留乡镇；1994年新增农业税交省10%后全部留乡镇；农业特产税70%留乡镇，30%交县用于农业投入；耕地占用税在上交上级60%后，其余县、乡镇对半分成。
1996～2002年，实行乡镇财政新体制，根据分税制财政管理体制改革要求，坚持收支挂钩、责权利相结合的原则，制定以“划分收支范围，核定收支基数，收入分税分成，增收分类结算，短收自补或赔补，上解定额递增，补助逐年比例递减或不变”为基本内容的分税制财政体制。在划定收入类型、实行分税分成的基础上，根据各乡镇经济发展状况、财政收支规模及人均财力等指标确定4种体制类型，即近湖乡、颜单镇和建湖镇“定额逐年递增上解”，建阳、蒋营、庆丰、上冈、恒济、沿河、冈东和钟庄等乡镇“核定补助、逐年递减”，芦沟、裴刘、草堰口、冈西、辛庄、高作等乡镇“定额补助、一定3年不变”，荡中乡“3年自给”。收入分税分成办法：中央固定收入全额上解中央，超基数部分按中央返还财力县乡对半分成，完不成收入任务，扣其差额部分的100%财力。共享收入基数内75%上解中央，25%留给乡镇，超基数部分87.5%上解中央及省财政，12.5%部分和中央返还财力县、乡镇对半分成；完不成收入任务，按其差额的93.75%扣其财力。地方固定收入全额留给乡镇，超收全留，短收自补。固定收入分成收入按上级规定的比例专项结算，其中土地使用税50%交省，50%留乡镇；印花税25%交省，75%留乡；1994年新增农业税10%交省，90%留乡镇；农业特产税70%留乡镇，30%交县用于农业投入；耕地占用税在上交上级60%后，其余县、乡镇对半分成。
2003～2008年，针对农村税费改革不断完善和农村义务教育管理体制上划，县、镇两级政府职能及事权、财权发生很大变化的实际，从2003年起调整乡镇财政体制，在合理划分事权的基础上，重新划分县镇收支范围，核定收支基数，收入分税分成，超收比例分成，短收自补或赔补，一定3年不变。收入分成办法：①中央固定收入即消费税，基数内镇级不参与分成；超基数部分，按上级返还财力县镇7∶3分成；短基数部分，按差额全额赔补。②共享收入即增值税、所得税，基数内镇级不参与分成；超基数部分，按上级返还财力县镇7∶3分成；超县下达任务部分，按上级返还财力县镇4∶6分成；短基数部分，按差额全额赔补。③基数内地方固定收入剔除专项分成后，全额留给镇，其中城建税按镇级留成的70%（但不超过该镇支出基数的20%）列专项支出，耕地占用税按留用财力县镇5∶5分成；超基数部分剔除专项分成后，县镇6∶4分成；短基数部分，按影响上级财力部分全额赔补；超任务部分按上级返还财力县镇4∶6分成。上解或补助办法：根据各镇收入基数计算留用财力，与各镇支出基数进行比较，财力大于支出基数的，全额上解，财力小于支出基数的，全额补助。在此基础上，根据各镇人均财政贡献比镇级平均财政贡献和各镇近三年财政收入增幅比镇级平均增幅增减情况，分别按照1∶0.2和1∶0.3的比例增加补助或上解。
第三节 税收体制改革
1986年，县境工商各税根据中央“利改税”的要求进行征收。1988～1993年，逐步建立以流转税和所得税为主的税制体系，由单一税制转向复合税制。1994年1月1日起，对工商税务制度进行重大改革，实行中央与地方分税制，在划分事权的基础上划分税种，税种划分为中央税、中央与地方共享税和地方税。同时普遍建立纳税申报制度，积极推行税务代理制度，建立严格税务稽核制度，加速推进税收征管计算机化进程。
一、流转税改革
1994年1月，将原来征收的产品税、增值税、营业税和工商统一税四个税种改革为增值税、消费税、营业税三个税种，改革以后的流转税制统一适用于内外资企业，取消对外资企业征收的工商统一税。对商品的生产、批发、零售和进口普遍征收增值税并实行价外计征，选择部分消费品在征收增值税基础上，在生产、委托加工和进口环节再征收消费税，消费税采用从量定额和从价定率两种征收办法。对不实行增值税的劳务服务等第三产业征收营业税，按所含税价依率计征。此税制一直沿用。
二、所得税改革
企业所得税。1994年1月，县内将原有的国营企业所得税、集体企业所得税、私营企业所得税，统一为企业所得税；实行33%的比例税率，对部分盈利水平低、应税额在10万元以下的暂实行18%、27%两档优惠税率；用税法规范企业所得税前的列支项目和标准。2008年，企业所得税率由33%调整为25%；符合条件的小型微利企业，按20%的税率征收；国家重点扶持的高新技术企业，按15%的税率征收。
个人所得税。1994年1月，将原征收的个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商业户所得税统一为个人所得税。工资、薪金所得超过人民币800元以上的部分，采用6级超额累进税率，最低一档为5%，最高一档为45%，实行分项计征。对个体工商户生产经营所得实行5%至35%的超额累进税率。1999年11月1日起，对储蓄存款利息征收个人所得税，比例税率20%；对专项基金存款和教育专项储蓄利息免征个人所得税。2008年3月1日起，纳税人的个人收入调节税起征点调整为2000元，同年10月9日起，对储蓄存款利息所得暂免征收个人所得税。
三、其他税类改革
1994年1月，取消盐税，将盐税并入资源税的征收范围，改革后资源税的征收范围包括所有金属矿产品和非金属矿产品。城乡维护建设税、土地使用税、车船使用税、房产税、屠宰税、固定资产投资方向调节税、印花税改由地税征收。2003年取消农业特产税，2005年取消农业税及其附加。
第四节 金融管理体制改革
一、经营方式改革
计划经济时期，银行是财政的大出纳，承担很多政策性职能。1979～1992年，境内陆续设立工商、农业、建设、中国四大国家专业银行。工行服务于工商企业，农行服务于农业和承担国家政策性金融业务，建行服务于建筑、安装、地质勘探业，中行服务于外贸企业。90年代，随着市场经济体制的逐步建立，境内金融机构逐步由国家专业银行向国有商业银行转变。1994年，金融机构经营方式进行重大改革，四大银行不再承担政策性业务，各银行的商业性业务不再按服务对象的类型划分，对各银行逐步取消指令性的限额管理，成立以资产负债比例管理为模式的信贷管理方式。1995年，《中华人民共和国中国人民银行法》颁布，以法律条文明确中国人民银行主要行使金融监管和金融服务职能。各金融机构经营管理转变为商业化模式，开始走集约化经营道路，陆续撤并一些布局不合理、效益不佳的小网点。信贷审查委员会、财务审查委员会等内设机构，将基层网点的贷款权逐步集中，统一管理，实行审贷分离。1996年1月，根据国务院统一部署，县农村信用联社不再作为农业银行的内设部门，与县农业银行脱钩，成为独立的县级金融机构。1996年9月，成立中国农业发展银行建湖县支行，承担农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付。2003年12月，中国银行业监督委员会盐城监管分局建湖办事处成立，行使原人民银行的金融监管职能，2006年3月建湖办事处移至盐城监管分局办公。至2008年底，全县已形成以人民银行为核心，专业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系，形成金融经营商业化的运行模式。
二、人事制度改革
1988年，县内各金融机构实行条块共管，主要负责人变更由上级行（司）提出主导意见，与县委商定后任命；中层干部由组织考察任命；一般员工采取国企调动、社会招干、大中专毕业生分配、复转军人安排等渠道录用。1994年，工商、农业、建设、中国四大银行和保险公司人员实行垂直管理。中层干部及网点负责人由任命制和聘用制并行，逐步过渡到竞争聘用制；员工实行双向选择、竞争上岗。2000年后，各金融机构员工基本转为合同制，彻底打破终身制，实行收入与任务、效益、贡献挂钩的新型分配方式。
第五节 物价体制改革
1985年，根据国家有关政策，县改革粮油统购政策，对小麦、稻谷、玉米由原来国家统购改为实行合同定购，定购合同以内的粮油按比例作价，合同以外的部分及其他杂粮价格一律放开，实行议购议销。放开生猪购销价格，取消派购、合同定购、指导议购、议购议销的政策。1986年，陆续放开缝纫机、国产手表等“老五件”和自行车、黑白电视机等7种耐用消费品价格，以及棉纺化纤和小商品计936个品类的商品价格，实行市场调节价；修订149种产品和21种收费项目的价格管理权限；制定和修订地产水泥及其制品、石灰、砖瓦、家用电器、小化肥等作价办法。1987年，相继调整部分商品价格，缩小基础工业品和加工工业品之间不合理比价，先后调低乐果等11种农药销售价格，平均降低21%，提高部分百货、针织品、五金交化等商品价格，适当调高粮食等农产品购销价格，生猪购销价格上升19%。1988年7月，放开茅台、五粮液、泸州特曲、郎酒、古井贡酒、洋河大曲、双沟大曲、全兴大曲、剑南春、董酒、汾酒、西凤、特制黄鹤楼13种名酒和云烟、红山茶、茶花、大重九、玉溪、红塔山、阿诗玛、恭贺新禧、石林、中华、红双喜、牡丹、黄人参13种名烟定价，提高部分烟酒价格；对生产资料推行计划内外价格并存的“双轨制”价格。初步形成中央、地方、企业分级管理，国家定价、国家指导价、市场调节价三种形式并存的格局。
1989年，征收市场物价调节基金和农业生产资料调节基金,印发《关于加强市场价格管理工作的有关规定》，明确物价管理权限、稳定粮油价格、整顿批发流通行业、加强放开商品管理等措施。
1990年，县物价部门对企业实行定价许可证制度，对放开经营的重要商品实行提价申报制度；对化肥等农业生产资料实行专营价格管理；严格控制调价项目，整顿乱收费、乱罚款、乱摊派等违法行为；对市场商品价格和收费实行明码标价，制止价格欺诈行为。1991年，县政府出台《关于加强农业生产资料价格管理的意见》；制定促进生猪生产发展的优惠政策；物价部门向县属12个部门32个企事业单位派驻价格联络员；对纺织品实行价格浮动；制定国家定价、国家指导价的25类商品作价办法。
1993年,县政府推行物价调控目标责任制，将控制目标任务分解到部门和乡镇，实行条块结合，双向控制；建立粮食风险基金和副食品调节基金；对与人民群众生活密切相关的26种重要商品和服务价格继续实行提价申报备案制度;成立商业流通企业同行议价小组,对市场12种消费品和工业品进行价格协调。1994年，对10种钢材实行指导价销售；对22项32种居民生活必需品和服务价格实行监审；对地产化肥实行出厂价管理，零售价格实行差率管理；国家、省、市、县四级共取消548项行政事业性收费项目。1995年，县政府出台加强集贸市场的价格管理意见，物价部门制定制止饮食业、衣着类经营中牟取暴利的实施细则。1996年底，列入社会商品零售总额统计中的商品政府定价的比重下降到3.6%，政府指导价下降到1.9%。在农副产品价格中，政府定价比重下降到12%，政府指导价下降到4.1%。在生产资料价格中,政府定价和政府指导价只占13.7%。县直接管理的商品和服务价格项目只有16种，间接管理的保留四类26种。
1997～2008年，价格改革法制逐步完善。根据国家和省有关规定不断完善关于制止价格垄断、价格欺诈、低价倾销等不正当价格行为的价格规章制度及措施，加强市场物价监测和价格监督检查等综合治理办法，加强依法治价，稳定市场物价，加强物价服务职能。
